환경법의 성공과 실패

환경법으로 삶의 환경은 개선되고 있을까? 더 나아지는 것까지 바라지는 않을지라도 혹시나 더 나쁘게 하는 것은 아닌지 의심스러울 때도 있다. 이런 의심은 전례 없는 한파와 홍수, 산불이 끊이지 않고 겨울철이면 어김없이 엄습하는 초미세먼지의 위협 속에 매일 매일을 살아가는 사람들에게는 어쩌면 이유 있는 무지와 의심이다. 하지만 우리는 완벽하거나 최종적인 해답을 가지고 있지 못하다. 또 그런 해답을 바랄 수 없을지도 모른다.

환경법의 과제

한국 환경법이 직면한 전례 없는 도전과 시련의 삼각파도 ‘퍼펙트스톰’은 세 방향에서 들이치고 있다. 첫째는 기후위기가 본격적으로 나타나기 시작했다는 것이다. 고농도 초미세먼지, 태풍, 홍수, 대형산불은 물론 전 세계를 강타한 코로나 팬데믹 역시 기후변화의 후과라고 보는 시각이 널리 공감대를 이루고 있다.

둘째는 국가적 위기 극복을 위한 대안으로 떠오른 ‘그린뉴딜’의 도전이다. EU가 탄소누출 방지를 명분으로 EU로 수입되는 제품의 탄소함유량에 연계된 탄소가격을 부과하여 징수하는 등 기후의제가 무역장벽의 형태로 구체화되고 있는 국제 정세 속에서 ‘한국판 뉴딜’의 일환으로 추진해온 그린뉴딜 문제는 화석연료 기반 중화학공업 중심 경제발전정책을 줄기차게 추진해온 대한민국이 화석연료 기반 경제로부터 탈피할 수 있는지를 묻고 있다.

그러나 이 두 가지 못지않게 막중하고도 심각한 세 번째 파도는 한국 환경법이 그 사회적 요구와 기대에 제대로 부응하고 있느냐 하는 물음에서 비롯된 도전이다. 환경법의 존재이유를 좌우할 거역할 수 없는 사회적 요구는 한두 가지가 아니지만 그중 가장 중요한 것만 꼽아보더라도 ‘에너지전환’, 바이오사이드 위협에 대한 대처, 환경법규제의 혁신, 그리고 환경피해구제의 한계 극복을 위한 실효적 처방 등 급박하고 어려운 과제들로 즐비하다. 이들 과제를 잘 풀어 나갈 수 있는지야말로 한국 환경법이 직면한 사활의 관건이라 하지 않을 수 없다.

환경법이 가야할 길

환경법은 법의 실패 현상이 두드러지게 나타나는 대표적인 분야이다. 그럼에도 불구하고 환경법은 담당 행정조직과 함께 1990년부터 일종의 ‘성장산업’으로 약진을 거듭해왔다. 그 과정에서 환경법의 규제실패 또는 집행결함이 드러나 많은 비판을 받기도 했지만 정작 환경법의 무엇이 어떻게 잘못되었고 그 원인이 무엇인지, 법을 통한 환경문제 해결 자체에 어떤 한계가 있는 것은 아닌지 등 많은 문제들이 간과되거나 제대로 다루어지지 못했다.

이는 환경법학의 미성숙 탓이기도 하지만, 더 근본적으로는 환경법의 규범과 현실의 괴리, 환경정책을 구현하기 위해 만들어진 환경법의 실행과정과 영향, 간섭요인들에 대한, 말하자면 ‘환경법의 실현’에 대한 학문적 자의식이 결여되어 있기 때문임을 고백하지 않을 수 없다. 환경법 실현에 대한 문제가 제대로 정의되지도 본격적으로 제기되지도 않았기 때문에 그 원인과 결과에 대한 이해도, 문제 해결을 위한 대안이나 정책적 해법도 제대로 도출될 수 없었다.

이 책은 이러한 현실 인식을 배경으로 환경법이 정작 환경문제 해결에 실제로 기여하고 있는지, 문제점과 해결방안은 무엇인지를 법정책학적 관점에서 밝히며 그동안 약진해온 한국 환경법의 성과를 그 정책목표와 정책수단, 법규범과 현실의 괴리 등을 통해 진단하고 환경법의 성공과 실패를 가르는 요인은 무엇인지, 환경법 실패의 원인, 환경법의 성공을 위한 조건과 과제를 제시하고 있다.

책 속에서

환경법도 법의 한 분야로서 법으로서의 특유성을 지닌다. 환경문제 해결을 위한 처방으로서 환경법은 일반추상적·규범적 처방이고, 장기적·무기한적 처방이라는 점, 단위 환경정책과 달리 복수의 환경정책을 규범화하여 지속성을 유지한다는 점 등 여러 가지 특성을 보인다. 환경정책은 그 대상집단의 권리·의무 또는 법적 지위에 영향을 끼치는 경우가 많다. 특히 환경규제정책은 대부분이 그렇다. 그런 특성과 효과 때문에 환경정책의 대부분은 법제화과정을 거친다. 규범적으로 그럴 경우 법률에 근거가 필요하다는 법률유보의 원칙이 작동하기 때문에 환경정책은 많은 경우 법제화를 필요로 한다. 법제화된 환경정책과 그렇지 않은 환경정책은 전자의 경우 그 존속이 법제도로 보장되고 그 수정이나 변경이 자유롭지 않게 된다는 점에서 뚜렷이 구별된다. _43쪽

환경영향평가는 ‘사전배려’ 또는 ‘예방’의 원칙에 배경을 둔 환경정책수단이다. 넓은 의미로는 정책, 계획, 프로그램, 사업 등이 환경에 미칠 영향을 종합적으로 예측하고 분석·평가하는 과정으로, 환경파괴와 환경오염을 사전에 방지하여 환경적으로 건전하며 지속가능한 개발을 달성하고자 하는 정책수단이다. 1992년 리우선언의 ‘원칙 4’는 “지속가능한 발전을 성취하기 위하여 환경보호는 개발과정의 중요한 일부를 구성하며 개발과정과 분리시켜 고려되어서는 아니 된다”고 요구한다. 환경영향평가는 개발과 환경의 통합을 구체화한 대표적인 제도적 수단이다. _133쪽

예를 들어 환경규제의 낮은 준수율이 문제되기도 하는데, 배출부과금의 징수율 역시 그와 무관하지 않다. 배출허용기준을 초과하여 배출하다가 적발되어 배출부과금을 부과 받더라도 징수율이 낮다면 법 준수 강제는커녕 유인 효과조차 기대하기 어렵다는 문제가 국정감사 등을 통해 제기됨에 따라 환경부가 배출부과금 징수율이 저조한 원인을 분석하여 징수율을 높이기 위한 특단의 대책으로 징수율이 향상된 지자체에 인센티브를 부여하는 일환으로 징수비용을 차등하여 교부하도록 하는 등 배출부과금 징수율 제고대책을 강구하는 계기가 되었다. 일례로 2013년 기준 폐수 배출시설의 배출허용기준 위반율은 8.7%로 비교적 준수한 수준이었지만, 2014년 기준 수질배출부과금 징수율은 16.6%에 불과했다. _161쪽

<기후변화-기후위기에 대한 지구 차원의 대응이 글로벌 환경정책의제로 떠올랐고 특히 2015년 파리협정 이후 세계 각국의 환경정책에 직접적인 영향을 미치기 시작했다. 그 영향은 다음과 같이 요약될 수 있다.
첫째, 환경정책의 외연이 에너지정책, 산업정책, 교통정책 등 다양한 분야로 확장되었다(Kraft, 2018). 기후의제는 이제 전통적인 의미의 환경문제를 넘어 국가의 생존, 흥망을 좌우하는 사활적 국가전략 이슈로 떠오르고 있다. 북구제국, 독일 등 기후이변에 따른 재난을 겪은 나라들에서는 정권 교체의 모멘텀으로 작용하기도 했다. 환경정책의 범위가 오염방지와 환경과 생태계 보전 등 전통적인 영역을 넘어 기후환경정책으로 확장되었다는 점도 중요하다. 기후변화가 환경에 미치는 영향을 소홀히 할 수 없는 이상, 그리고 기후위기에 대한 대응으로서 탄소중립 목표는 단순한 에너지정책 차원의 문제가 아니며, 통합적 포괄적 환경정책적 대응 없이는 성공할 수 없다는 사실이 판명된 이상, 환경정책에서 기후환경정책을 배제하거나 분리하려는 시도는 더 이상 지지를 받을 수 없을 것이다. 둘째, 환경정책의 시정(視程, time frame)이 전례 없는 수준으로 확장되었다. 수백 년 또는 수천 년을 내다보는 수준은 아닐지라도 2030은 물론 2050, 그리고 향후 60년 이상이 걸릴 것으로 예상되는 에너지전환(Energiewende)을 향한 기후환경정책의 시정이 더 이상 단기로 머물 수 없다는 것은 자명하다. 파리협정에 따른 범지구적 목표 달성과 기후변화 대응은 장기적 접근이 없이는 성공할 수 없기 때문이다. COP21 결정문에서도 ‘장기(Long-term)’를 ‘반세기(Mid-century)’로 명기한 바 있다. 유엔기후변화협약 사무국은 모든 당사국들이 2100년까지의 2℃ 이하 목표 달성을 위한 2050년까지의 장기 저탄소 발전전략을 제출할 것을 요청했고 이에 따라 대다수 국가들이 2050년을 목표 연도로 ‘장기 저탄소 발전전략(LEDS)’을 수립했거나 수립하고 있다. _237쪽

머리말

제1장 정책과 법, 그 성공과 실패
1. 정책의 성공과 실패
2. 법의 성공과 실패
3. 환경문제와 법이 만났을 때
4. 환경법의 성공과 실패, 기준은 무엇인가?

제2장 환갑 넘긴 한국 환경법, 성공인가 지체인가?
1. 환경법, 무엇에 쓰는 것인가?
2. 한국 환경법의 성공스토리, 청진기를 대다

제3장 환경법은 어떻게 실패하는가?
1. 환경법, 실패는 가깝고 성공은 멀다
2. 환경규제 실패 이야기

제4장 환경법 성공과 실패의 사례들
1. 환경영향평가법, 통과의례와 장애물경기 사이
2. 인센티브의 환상
3. 배출권거래제의 명암
4. 피해를 입어도 제대로 보호받지 못한다면
5. 쓰레기종량제의 빛과 그늘

제5장 기후변화시대 환경법이 성공하려면
1. 탄소중립을 향한 환경법, 고행의 순례길에 들다
2. 기후위기, 환경법이 살아남는 길
3. 성공하는 환경법의 조건
4. 환경법은 과학·증거에 기반을 둔 법이어야 한다
5. 환경법은 열린 법이어야 한다

제6장 마무리

참고문헌
찾아보기