섬과 관련된 삶
한 사람이 세상에 태어나서 어떤 인연이 연결되어 삶의 자취가 어떻게 그려져 가게 되었을까?
저자는 섬에서 태어나 고등학교 과정까지 섬 소재 학교에서 마쳤으며 섬의 생활을 통해 사유의 근본을 형성하였다.
대학원 과정에서 도시 및 지역계획학을 전공하면서 아무도 연구하지 않았던 섬 지역개발에 대해 눈을 뜨기 시작했다. 비교적 이른 나이에 교수가 되어 본격적으로 섬 특성과 합리적 개발 정책 방향이 무엇인가 연구하며 박사학위 논문도 이 분야에 대해 작성하였다. 교수생활은 초기 청주대학교에서 시작하였으나 바다와 섬이 없는 지역여건으로 인해 목포대학교로 옮겨, 초창기 도서문화연구소와 임해지역개발연구소에서 본격적인 섬(정책) 연구의 기틀을 마련하는 데 최선을 다하였다. 또한 정부나 지방자치단체의 다양한 섬 정책수행과정에도 참여하여 왔다. 행정안전부 전신 내무부의 정책자문위원으로서 주로 섬과 관련된 정책에 관심을 갖고 도서개발심위위원이나 도서개발사업선정위원회 위원장으로 참여했고 특성화사업 선정 평가와 자문관련 업무로 전국의 수많은 섬을 여러 해 동안 찾았다. 섬에 대한 연구를 계속해오면서 내무부(행정자치부) 연구과제로 우리나라 ?도서백서?를 2차례 편찬하였다. 국회에 최초로 도서지역발전연구회 설립을 제안하여 제14대 국회에서 이의 발족에 역할을 하였으며 연구회 내부 세미나나 해외 섬 조사시 빠짐없이 참여하였다. 초기 한국도서(섬)학회 이사 및 감사와 한국도시행정학회장과 한국지적학회장 등으로 일했으며 섬을 보다 새롭게 인식하는 계기를 갖고자 명성 있는 시인들과 시동호인이 전국 섬을 찾아가는 섬사랑시인학교를 운영하는 교장으로 역할을 하였다. 또한, 섬 관련 연구와 국제연구자들과 공동 행사로 많은 해외 도서지역의 방문과 일본의 대학에 파견되어 1년 반 동안 섬 관련 연구를 수행했다.
도서개발촉진법의 한시법 조항 개폐를 위한 연구를 수행하였고, 1990년대 초반에는 연구 과정에서 너무나 절실했던 국책 섬 연구기관 설립의 필요성과 설립을 촉구하는 글을 간단없이 발표해 왔다. 또한 국가균형발전특별법의 섬 지역에 대한 규정으로 섬 정책 소관부서가 분리됨에 대한 문제점을 제기해 왔다. 또한 뜻밖의 지역발전위원회 위원으로 이의 개정의 참여시에도 섬 소관부서 분리의 문제점을 적시하고 이의 개정 필요성을 제기했으며 이후에도 꾸준히 제기해 오고 있다. 최근에는 해양수산부의 어촌뉴딜사업에 평가와 총괄자문가 등으로 어촌과 섬에 대한 현장 업무를 수행하고 있고, 섬지역의 주민복지 향상과 정책개발을 위해 (사)한국섬재단을 설립, 초대 이사장을 역임했다. 이렇듯 저자는 태생에서부터 연구와 활동에서 섬과 같이 하고 있으며 이러한 삶속에서 이 책을 집필하여 세상에 내놓게 되었다.

어려움이 많은 섬 연구
처음 섬에 대한 연구를 본격적으로 시작하였던 것은 1982년 청주대학교에서 교수생활을 할 때부터였다. 그 당시에 섬 연구하면서 겪었던 여러 어려움이 지금까지도 계속되고 있다.
그 첫 번째는 무엇보다 자료의 부족과 축적된 연구의 부족이다. 지역개발 분야의 연구는 대상지역의 기본 실상파악부터 시작된다. 대상이 되는 지역의 명확한 실상파악을 통해 문제를 도출하고 미래를 예측하여 궁극적으로 바람직한 사회발전상을 모색하는 것이 본질이다.
그동안 짧지 않는 기간 동안 섬 또는 도서라는 지역을 대상으로 연구해오고 여러 정책 수행과정에 참여해 왔다. 그러나 이 책을 발간하는 과정에서도 우리 학계에는 섬 그 자체와 섬지역 발전정책에 관한 연구가 매우 부족하다는 생각이 자리한다.
지역은 수많은 사상(事象)과 내부의 요소로 구성되어 있다. 이 많은 요소들 속에 지역의 특성을 추출할 수 있는 정확한 자료의 유무는 현황을 파악하고 문제를 적시할 수 있는 열쇠로 자리한다. 올바른 연구와 정책모색은 정확한 실상 파악과 함께 시계열적 분석은 필수이며, 이는 수많은 자료 위에서 이루어진다.
그러나 연구와 정책의 대상이 되는 섬이 무엇인가가 제대로 정립되어 있지도 않은데다 그 문제 자체도 인식 못하고 있는 것이 현실이다. 그렇다 보니 섬에 대한 통계를 비롯한 여타 자료가 정확하지 않고, 연구도 어느 지역이나 분야보다도 축적되어 있지 못하다.
여기에 더하여, ‘어떻게 하는 것이 섬지역에 발전이 되는가’ 라는 근본적인 명제 앞에서도 모순을 갖고 있는 사람들이 많다. 이런 근본적인 문제는 대상인 섬에 대한 이해가 깊지 못한 데다 섬의 특성과 가치를 제대로 파악하지 못함에서 기인된다고 여겨진다.

섬 연구의 동인(動因)
섬지역의 발전을 위한 연구의 동인(動因)은 저자가 섬지역 태생인 데에서 비롯된다.
어린 날, 여러 측면에서 상대적으로 불리한 여건의 섬에서 살아온 치열한 삶의 경험이 섬 연구 시작의 바탕으로 자리했다. 저자가 출생하고 초등학교를 다녔던 곳은 당시에 150호 정도의 마을이었다. 이 섬마을은 품질이 매우 좋은 김생산으로 상당 물량이 수출되어 당시에는 가장 잘 살았던 마을 중 하나였다. 그러나 경제적 윤택을 제외하고 문화, 보건 의료, 교육, 교통 등 무엇 하나 내륙부에 비해 나은 것이 없었다. 가장 큰 문제는 격절성에 따른 접근성의 문제이고 내부적으로 각종 시설이 입지하기에 내적 한계인 임계치(threshold) 문제였다. 특히나 불안정한 해상교통으로 상급학교 진학의 어려움과 생사에 촌각을 다투는 사고 및 응급 환자 발생시에 그대로 방치할 수밖에 없는 현실을 보고 섬지역은 왜 이렇게 밖에 살 수 없는 것인가? 하는 생각이 너무 크게 자리하였다. 섬지역에 사는 사람들도 행복해야 한다.
섬 지역은 육지부에서 가지고 있는 대부분의 삶의 요소와 자원을 가지고 있고, 국토의 외곽에 위치하여 안보적 차원에서 큰 역할을 하며, 미래의 자원인 해양의 거점으로 자리하고 있다. 그러나 섬 지역은 오랜 기간 유효적절한 정책의 미비에 따른 삶의 여건의 불편으로 인해 어느 곳보다 일찍부터 인구감소가 시작되었고 그 감소현상은 급격하게 진행되고 있다. 섬은 사라져도 좋은 곳인가?
저자가 대학원 과정을 밟던 시기에 우리나라는 강력한 권위주의시대로 중앙집권적 수단에 의해 각종 개발정책이 총량경제 중심으로 펼쳐지고 있었다. 지역개발학에 대한 연구를 하면서 느낀 것은 국가정책 분야뿐만 아니라 학문분야에서도 섬 지역은 찾아볼 수도 없을 정도로 인식 밖에 있었다. 저자는 섬 지역이 갖는 독특한 입지적 특성과 잠재력은 미래 국가와 인류에 중요성이 더욱 높아질 것이라는 생각을 하며 섬 지역의 연구에 매진하고자 각오를 갖게 되었다.

책 집필상의 핵심과 구성
이 책에는 주로 다음과 같은 부문에 중점을 두고 연구·집필하였다.
1) 용어
섬에 대한 연구의 초기부터와 이 책을 집필하는 과정동안 늘 고민하였던 부분 중의 하나는 ‘섬’ 또는 ‘도서(지역)’에 대한 용어이다.
이에 관해서는 오랫동안 학문적으로나 정책수행 기관에서는 섬보다는 도서를 훨씬 많이 사용해 왔다. 또한 도(島)는 한자문화권에서는 공통으로 상용되고 있기에 국제적 이해가 높고 편리하다는 이점(利點)도 있다.
그러나 최근 들어서 섬이라는 사용빈도가 많아지고 있다. 그 이유는 크게 두 가지일 듯하다. 먼저, 도서라고 하면 문헌 또는 책이라는 의미를 갖는 도서(圖書)와 혼돈이 온다는 점이다. 실제로 일반 각종 포털사이트 등에서 도서를 검색하면 책이라는 의미가 훨씬 많이 나타난다.
두 번째로는 도서는 한자어이고 섬은 순수한 우리말이라는 점이다. 이러한 의미가 내재되어 나름의 장점을 가지고 있다하더라도 간과할 수 없는 것이 있다. 섬 또는 도서라는 용어의 쓰임 예에서 거의 고착되어진 용어를 바꿔서 쓴다는 것이 사실상 어렵거나 매우 어색하다는 점이다. 실제로 무인도, 유인도, 연륙도, 연도 등에서 ‘도(島)’를 ‘섬’으로 대치할 경우 썩 자연스럽지 않다. 따라서 이 책에서는 용례에 따라 자연스럽게 ‘도(島)’, ‘도서(島嶼)’, ‘섬’을 혼용하도록 한다.
2) 섬의 정의(定義)
비록 국제적으로 섬에 대한 정의가 있다고는 하지만 우리나라에서는 섬에 대한 정의가 불확실한 상태로 지나쳐 오고 있다. 불확실한 섬의 정의는 필연적으로 섬의 수치를 비롯해 아주 기본적인 현황에 정확성 결여로 이어지고 있어 많은 혼란이 야기되고 있다. 이렇게 되는 데는 몇 가지 이유가 내재되어 있다. 섬을 연구하거나 관련되어 일을 하는 사람들이 섬 자체를 잘 모르고 있거나 섬의 수치가 정확하지 않는다는 그 자체를 모르고 있기 때문일 것이다. 그만큼 섬에 대해 제대로 된 관심이 없는 증좌이기도 하다. 한편으로 대상을 모르고 어떻게 연구를 수행할 수 있을까?
이 책에서는 다양한 측면에서 섬의 정의를 제시하고 그 혼란의 본질을 제시하고 있다. 이러한 섬 정의에 대한 혼란의 문제점과 그 양태를 다양한 각도에서 조명한 것은 이 책이 처음이 아닐까 생각한다.
3) 섬 지역의 특성
이 책에서는 섬 연구나 정책 수립에 기본 바탕이 되는 특성에 대해 제시하고자 하였다. 섬 지역은 여타 지역과 특성이 매우 다르다. 또 그 섬 지역들 내에서도 섬들 간의 삶의 여건이 매우 다르다. 이러한 특성을 이해하지 못할 경우에는 섬 지역에 대한 핵심 문제를 정확히 파악할 수 없으며, 이의 연장선에서 발전방안 역시 적실하게 제시할 수 없을 것이다. 이러한 점에서 섬의 삶 여건이나 주민의식조사에 대한 연구수행시에 모든 섬을 하나의 범주로 보고 섬들 간의 다양성을 무시하는 연구가 적지 않다.
섬은 다양한 여건에 따라 그 삶의 방식이나 주민의식이 매우 다르다. 같은 유인도라 할지라도 육지부와 얼마만큼 떨어져 있는 있는가, 무리지어 있는가, 홀로 위치하는가, 인구규모가 어느 정도 규모인가, 산업구조와 소득은 어떤가, 이러한 부분은 섬 주민들의 삶에 심대한 영향을 주고 개발계획을 수립하고 사업을 수행할 때 시설 배치와 이용관계에 매우 중요한 요소들이다. 여기에 더하여 어떤 기후와 토질, 해안 여건, 특별한 제도의 틀에 속하고 있는가에 따라 섬주민의 삶의 여건은 크게 다르다.
한 예로 큰 섬에는 초등학교와 (병설)유치원, 중학교, 고등학교가 대부분 소재하고 있어 이들 섬 지역 주민들은 학교의 부재에 따른 문제를 제기하지 않는다. 그러나 학교가 소재하지 않는 섬은 대부분 인구규모가 작은 섬으로서 학교는 대단히 중요한 문제가 된다. 청년층의 경우, 새로 자녀가 태어나거나 소득원 또는 연고를 찾아 섬으로 유턴하여 거주할 경우에 자녀 학교 문제는 핵심 요소로 자리하게 된다. 그러나 섬 지역 전체에 대한 의식조사에는 이들 작은 규모 섬 주민의 절박한 형편은 전체 집단에 극소수로 나타나기 때문에 무시되기 일쑤다. 결과적으로 (모든)섬 지역의 문제점에 교육 문제는 드러나지 않는 연구결과로 귀착되는 우를 범하는 경우가 적지 않다.
4) 법제도와 정책
이 책에서는 우리나라 도서지역 발전과 관련된 법규를 정리하였고, 부처별로 수행하는 주요 정책과 각 지방자치단체의 주요 정책을 제시하였다.
또한 도서지역 정책과 관련하여 지방자치단체의 독자적인 입법 양상을 살펴보기 위해 조례제정 현황을 분석하였다. 지방자치단체가 실제로 수행하고 있는 대표적인 정책들을 광역 자치단체 사업 위주로 살펴보는데 일부 기초지방자치단체의 사업 내용도 살펴보았다. 이는 현재의 도서개발정책의 실제적 측면을 살펴보는 데 유용할 뿐 아니라, 일정 기간이 지난 후 비교분석할 때 현 시대의 소중한 도서개발정책 자료로 쓰이게 될 것이다.
5) 섬 발전 제도의 생성과 도서종합개발계획
정책에 있어 핵심이 된 도서종합개발계획의 심층적으로 다루어 보고자 하였다. 도서개발촉진법의 제정과 이에 따른 도서종합개발계획은 획기적인 제도로 도서개발에 큰 영향을 주고 있으나 그의 내용이나 변화상을 일목요연하게 정리된 것이 없다. 또한 법제화 과정 등 제도의 생성과정과 당시의 주변 환경에 대한 고찰과 이러한 제도 성립 이전의 정책 수행에 대한 연구나 관련 문헌이 거의 없다.
흔히 도서개발촉진법 제정 이전은 마치 도서개발 정책이 전혀 없는 것으로 주장하고 있지만, 이전에도 여러 정책이 있었고 독자적인 계획도 수립되었다. 또한 도서개발촉진법이 1986년에 제정되기까지 입법과정에서나 제정 후에도 독소조항의 개정과정에 있어서 많은 의미 있는 일들이 있었으나 이에 관련된 연구는 거의 없는 상태이다. 따라서 이 책에서는 이러한 부문을 기술하고 있는데, 도서종합개발계획 제도 시행 이전과 이후로 구분하여 도서개발 관련 정책을 분석하였다.
도서종합개발계획 시행 이전 부문에서는 국토공간의 일부로서 수행되거나 독자적인 정책으로 수행되었던 내용과 일부 자치단체에서 수행했던 정책을 살펴보았다. 또한 도서개발촉진법의 입법과정과 주요 내용을 제시함으로써 당시 도서지역에 대한 정치ㆍ행정의 시대적 환경을 살펴보는 의미를 부여하였고, 법 제정 이후 지속적인 시행에 문제가 되는 법조항의 개정 과정을 제시하였다. 도서종합개발계획은 현재 제4차 계획이 시행되고 있는데 제1차 계획에서부터 제4차 계획에까지 그 내용을 제시하여 이 분야 연구에 기반 자료로 역할을 하고자 하였다.
6) 도서개발정책에 대한 주민의식
도서개발정책 수행에 관한 정책의 성과와 반응을 주민들의 의식을 통해 살펴보고자 하였다. 도서종합개발계획 시행에 대해서는 제1차 계획기간과 제3차 계획기간 중에 대상도서 주민들을 대상으로 실시하였다. 또한 2019년에 전국섬주민대회에 참석한 주민대표를 대상으로 삶의 만족도와 정주의사, 섬지역의 사회적 문제와 지역발전에 저해가 되는 요소, 그리고 향후 도서지역 발전 방향, 도서종합개발계획 수립시 우선해야 할 사항 등을 내용으로 주민의식 조사를 실시하여 그에 대한 분석과 방향을 제시하였다.
7) 도서지역의 교육
교육은 개인을 성숙하게 할 뿐만 아니라 사회와 국가를 발전시키는 원동력이 된다. 사회는 교육을 통하여 경제적으로 발전하고, 새로운 문화를 창조하고 계승함으로써 인간을 문명된 삶으로 인도한다. 학교가 교육의 모든 것을 이루는 곳은 아니지만 현실적으로 학교는 교육의 중심이 되고 있다. 뿐만 아니라 학교는 지역사회의 공유재로서 지역주민 활동의 중심적 공간으로 활용되고 있고 이를 통해 지역의 정체성 강화 및 활성화를 통한 ‘지역 공공성’ 구축의 역할도 수행하고 있다.
그러나 지난 80년대 초부터 적정규모학교 정책으로 소규모 학교를 줄여가는 정책을 추진하고 있고, 도서지역도 예외는 아니다. 학교가 한번 폐교되면 재 개교되는 경우는 거의 없는 현실이다. 농촌 등 육지부에서는 해당 마을에 학교가 없더라도 발달된 교통망과 여러 교통수단에 의해 일정 거리가 있는 곳의 학교로 통학이 가능하다. 도서지역에도 학교가 존치하고 있는 규모가 비교적 큰 도서에는 농촌지역과 동일한 방법의 통학이 이루어지게 된다. 그러나 학교가 폐교되어 존재하지 않는 소규모 도서지역에는 학교 다니기가 보통 문제가 아니다. 특히 유치원이나 초등학교를 다녀야 할 어린애들이 배를 타고 인근 섬이나 해안도시의 학교를 매일 통학해야 한다. 또는 어린애가 부모와 떨어져 혼자 객지에 거주하거나 가족이 분리하여 일부- 주로 어머니와 학교 소재지에 거주하면서 학교를 다녀야 한다. 젊은 층이 소규모 도서에서 계속 거주하거나 새로운 소득원 등으로 귀도(歸島)하고자 할 때, 자녀의 교육문제는 당사자들에게 가장 큰 문제가 되지 않을 수 없다.
그러나 지금까지 도서발전정책에 있어 이러한 교육문제는 거의 주목받지 못하고 있다. 이는 교육정책과 발전정책을 다루는 부처가 상이한데다 교육정책을 다루는 중앙부처는 유치원·초·중·고등학교 등의 교육을 세부적으로 다루지 않고 지방에서 자치적으로 다루고 있는 정책구조상의 문제가 있기 때문이다. 이러한 상황은 결국 도서지역 연구를 하는 연구자들에게 그대로 연계되어 도서지역에 관한 연구 중에서 교육학 부문을 제외하고는 거의 관심을 두고 있지 않고 있다.
이 책에서는 도서지역의 교육문제에 관해 학교의 기능을 각 부문별로 살펴봄과 아울러, 문제의 실상을 실증적으로 분석하고 이에 대한 방안을 모색한다. 이러한 연구내용과 방법은 국내 연구에서 찾아보기 쉽지 않다.
8) 외국의 도서정책
외국의 도서정책은 일본의 것을 대상으로 하였다. 많은 서구의 도서 정책들은 우리와 그 여건이 상이하다. 그러나 일본은 역사적 측면을 바탕으로 제도 등의 연관성뿐만 아니라 주민들의 삶의 여건에서 유사한 점이 많다.
일본은 제도적인 측면에서 우리나라 섬발전촉진법과 성격이 상당히 유사한 이도진흥법이 있으며, 이 법에 근거해 오랫동안 추진해 오고 있는 이도진흥계획이 있다. 일본의 섬에 관한 인식과 법제를 살펴보고 이도진흥계획과 최근의 정책 변화를 살펴봄으로써 우리에게 주는 시사점을 찾고자 하였다.
또한 실제로 문화·예술을 통해 어려운 환경을 극복한 사례와 중앙정부의 지원에 의존하지 않고 지방자치단체의 자조노력과 제3섹터, 그리고 민간의 힘을 통한 지역활성화 사례를 분석하였다.
9) 책의 기술방법
한편, 책의 기술방법을 어떻게 할까에 고민이 많았다. 이것은 어떤 내용을 담을 것인가와 관련된다. 그러나 섬이라는 일정 공간이기는 하지만 그 속에는 하나의 세계 같은 수많은 삶의 요소가 있다. 이러한 다양한 분야들을 연구대상으로 하다보니 각 분야를 동일한 형식으로 기술하기가 어렵고 그 깊이도 동일하게 하기 어려웠다. 때로는 자료적 성격의 내용이 제시하고 있는 데, 이는 연구자나 정책가들에게 현재 시점뿐만 아니라 훗날에도 관련 실상을 파악하는 중요한 가치가 있다고 생각되어져 여러 자료를 게재하고 있다.
앞에서 기술했던 연유와 각오 아래 나름 적지 않은 기간 동안 연구해오며 고민한 것의 주요 부문을 토대로 책을 엮어보고자 했다. 그러나 당초 의욕에 비해 부족한 점이 많아 아쉽다. 90년대 초에 ‘우리나라 도서지역의 특성과 개발방향’이라는 박사학위 논제를 보강하여 책으로 발간하려 했었다. 이후 좀 더 여러 분야를 보완하려다가 계속 해를 넘기게 되었다. 그러는 도중에 섬에 대한 현황과 정책이 바뀌고 이를 다시 수정하려다 보면 시간은 또 흘러가곤 하였다. 이러한 과정을 거치다보니 이 단계에서 부족하더라도 우선 책을 세상에 내 놓은 것이 바람직하다고 생각되었다. 이후 계속하여 수정과 보완을 거치는 작업을 해 나갈 생각이다.

이 책을 발간하는 동안 따뜻한 조언을 주신 국토연구원 권영섭 박사님, 자료를 세심하게 정리해준 목포대학교 박성현 교수와 문태고등학교 박정용 선생, 그리고 귀한 자료와 조언을 준 한국해양수산개발원 박상우 박사와 한국지방행정연구원 박진경, 이제연 박사께 감사드린다. 또한 설립 초기시기부터 최근까지 연구해오는 과정에 함께했던 목포대학교 도서문화연구원 여러 선생님과 80년대부터 도서지역발전분야 정책에 많은 참여 기회를 준 행정안전부와 여러 지방자치단체 관계자를 비롯해 90년대 초 국회에서 최초로 도서지역발전연구회를 설립하는 데 노력한 한화갑 (전)국회의원님과 이후 재탄생을 거듭한 국회 도서(섬)발전연구회 소속 의원님과 정시채 (전)국회의원님, 일본에서의 연구활동에 큰 역할을 해주신 山名靖英 (전)국회의원님과 立命館大學校 교수님, 국내·외 관련 연구기관과 학회 연구자, 그리고 삶의 주변에서 격려를 주신 여러분께 감사드린다.

섬(도서)발전 정책에 관한 전문 서적이 국내에 전무한 상태에서 이 책이 많은 사랑을 받고, 이후에 더 많은 연구가 이어지는 계기가 되었으면 한다. 또한 이러한 연구들이 토대가 되어 섬 지역이 발전하고 주민들이 진정으로 행복하기를 바란다.
사람에겐 정해진 운명이 있다고 한다. 저자는 섬이 운명이 되었다. 섬에서 운명을 함께한 이들께 이 책을 바친다.

2021년 4월
바닷가 연구실에서
저 자 씀

CHAPTER 01 섬의 의의와 기본 현황

Section 01 섬의 특성과 가치 1
1. 주민이 바라는 연구방향과 정책 _2
2. 섬의 본질적 특성 _4
3. 섬의 가치 _5
Section 02 섬(도서) 정의의 논점과 유형 7
1. 섬의 정의의 논점 _7
2. 섬의 유형 _17
Section 03 섬의 현황 24
1. 개관 _24
2. 연륙 유인도서와 비연륙 유인도서 _27
3. 인구구조 _34

CHAPTER 02 법제도와 정책

Section 01 섬 지역 관련 법제와 중앙부처 정책 37
1. 섬 지역 관련 법제 _37
2. 중앙부처의 섬 발전정책 _45
Section 02 지방자치단체의 도서정책 63
1. 개설 _63
2. 도서지역 관련 조례의 의의 _65
3. 시.도별 조례 제정 현황과 유형 _67
4. 지방자치단체의 도서개발 사업의 실제 _78

CHAPTER 03 도서종합개발계획

Section 01 제도의 생성과 변화 89
1. 개관 _89
2. 도서개발촉진법 제정 이전 _91
3. 도서개발촉진법 제정 _98
Section 02 도서종합개발계획의 내용 103
1. 개관 _103
2. 제1차 도서종합개발계획 _105
3. 제2차 도서종합개발계획 _108
4. 제3차 도서종합개발계획 _116
5. 제4차 도서종합개발계획 _120
Section 03 도서개발정책 수행에 관한 주민의식 126
1. 개설 _126
2. 도서종합개발계획 관련 의식구조 _128
3. 삶의 질 개선을 위한 주민의식 _145

CHAPTER 04 도서지역의 교육 실상

Section 01 도서지역의 학교 기능 161
1. 개관 _161
2. 학교의 기능 _163
3. 학교관련 주민의 의식구조 _168
Section 02 무교(無校) 도서의 교육 실상 178
1. 무교도서지역의 문제의 본질 _178
2. 무교도서의 현황과 지원 정책 _179
3. 사례지역의 취학 실상 _181
4. 도서지역 교육에 관한 연구경향과 시사점 _184

CHAPTER 05 일본의 섬 발전 정책

Section 01 일본 도서개발정책 189
1. 개관 _189
2. 섬 관련 법률 및 제도 _192
3. 이도진흥정책 _196
4. 일본 원격도서지역의 개발정책 _206
Section 02 문화예술을 통한 섬 활성화 전략: 나오시마(直島) 212
1. 개관 _212
2. 지역사회의 배경 _213
3. 나오시마지역의 인구구조 _215
4. 나오시마지역의 산업구조 _218
5. 제련소의 지역적 함의와 새로운 고용환경의 태동 _221
6. 정책적 시사점 _226
Section 03 섬 지역의 산업·경제 활성화 전략 : 아마쵸(海士町) 227
1. 개관 _227
2. 섬 지역 산업 활성화의 필요성 _228
3. 아마쵸의 현황 _231
4. 아마쵸의 산업 활성화 전략 _235
5. 정책적 시사점 _243

CHAPTER 06 정책 방향과 마무리 말

Section 01 섬의 정의와 섬의 인식 249
1. 섬 정의의 명확성 _249
2. 현황 등 자료 250
3. 섬의 가치인식 _250
Section 02 섬 발전 정책의 기본 방향 251
Section 03 도서종합개발계획의 개선 방향 253
1. 도서종합개발계획의 효율성 제고 _253
2. 합리적인 도서유형별 계획 _254
Section 04 정책수행체제 257
1. 도서종합개발 사업 부처의 일원화 _257
2. 행정체제의 효율화 _260
3. 섬 관련 법제의 체계화 _261
Section 05 접근성(accessibility)의 향상 261
Section 06 교육 부문의 개선 263
Section 07 섬 지역 발전을 견인하는 국가 섬정책연구기관 265
Section 08 자연환경보전과 지역특성의 자원화 267
Section 09 아름다운 섬과 효율적 토지공간 조성 269

찾아보기 _275
참고문헌 _283

표 차례

표 1-1 일본인들의 생활 속에서의 섬의 의미와 활용 8
표 1-2 유엔해양법협약(UNCLOS)에 의한 섬의 정의 10
표 1-3 도서의 유형 21
표 1-4 도서 현황 24
표 1-5 면적 규모별 유인도서(2020.4. 현재) 25
표 1-6 인구 규모별 유인도서(2020.4. 현재) 24
표 1-7 시도별 유인도서 현황 26
표 1-8 시도별 도서현황 26
표 1-9 면적 규모별 비연륙 유인도서 28
표 1-10 비연륙 유인도서 인구규모별 분포 29
표 1-11 시도별 비연륙 유인도서 30
표 1-12 면적 규모별 비연륙 유인도서(1994년 기준) 30
표 1-13 인구 규모별 비연륙 유인도서(1994년 기준) 31
표 1-14 면적 규모별 연륙 유인도서 32
표 1-15 인구 규모별 연륙 유인도서 33
표 1-16 시도별 연륙 유인도서(연도연륙 포함) 34
표 1-17 시도별 성별 도서 인구 35
표 1-18 비연륙 유인도서와 연륙 유인도서의 인구 36
표 2-1 섬 발전과 보전 관련 법 40
표 2-2 섬 지역 정책 관련 주요 법률 40
표 2-3 섬 지역 정책 관련 주요 법률 제정목적 42
표 2-4 부처별 섬 지역 관련 주요 정책 46
표 2-5 제5차 국토종합계획(2020~2040)의 주요 내용 47
표 2-6 서해안권 발전 종합계획 변경계획(2010~2020)의 주요 내용 48
표 2-7 제2차 해양수산발전기본계획(2011~2020)의 주요 내용 49
표 2-8 제2차 연안통합관리계획 변경계획(2016~2021)의 주요 내용 50
표 2-9 제2차 해양관광진흥 기본계획(2013~2024)의 주요 내용 51
표 2-10 제2차 해양생태계 보전·관리 기본계획(2019~2028)의 주요 내용 52
표 2-11 제3차 어촌·어항발전 기본계획(2020~2024)의 주요 내용 53
표 2-12 어촌뉴딜300 사업 시도별/도서별 대상지 수 54
표 2-13 제3차 관광개발기본계획(2012~2021)의 주요 내용 55
표 2-14 제4차 농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 기본계획(2020~2024)의 주요 내용 56
표 2-15 제5차 해양환경종합계획(2021~2030)의 주요 내용 57
표 2-16 제2차 무인도서 종합관리계획(2020~2029)의 주요 내용 58
표 2-17 제4차 도서종합 개발계획(2018~2027)의 주요 내용 59
표 2-18 제2차 특정도서 보전 기본계획(2015~2024)의 주요 내용 60
표 2-19 섬 발전 추진대책의 주요 내용 60
표 2-20 섬 발전 추진대책 주요 과제 61
표 2-21 기관별 독도 관련 사업 62
표 2-22 시·도별 도서 관련 조례 현황 68
표 2-23 도서 관련 조례의 유형구분 71
표 2-24 전라남도 도서개발사업 79
표 2-25 충청남도 도서개발사업 81
표 2-26 인천광역시 도서개발사업 82
표 2-27 경상북도 도서개발사업 83
표 2-28 기타 지방자치단체 도서개발사업 84
표 2-29 전라남도 신안군 도서개발사업 85
표 3-1 다도해특정지역 면적과 행정구역 93
표 3-2 다도해 특정지역 개발계획 주요 사업 93
표 3-3 ’72~’77년 도서낙도 대상 사업추진 실적 96
표 3-4 ‘72-’78년 도서개발 사업별 개발실적 98
표 3-5 도서개발촉진법 제정 경위 100
표 3-6 도서개발촉진법의 제안이유와 주요내용 101
표 3-7 제1차 도서종합개발계획 105
표 3-8 제1차 도서종합개발계획의 사업별 계획 106
표 3-9 부처별 계획과 추진실적 107
표 3-10 제2차 도서종합개발계획 108
표 3-11 제2차 도서종합개발계획의 내용 110
표 3-12 제2차 도서종합개발계획의 시설별 사업계획 총괄(행정자치부+7개 부처) 111
표 3-13 제2차 도서종합개발계획의 행정자치부 소관 사업 112
표 3-14 제2차 도서종합개발계획의 행자부 외 타 부처 소관 사업 114
표 3-15 제2차 도서종합개발계획의 시?도별 투자계획 115
표 3-16 제3차 도서종합개발계획 116
표 3-17 제3차 도서종합개발계획의 사업 내용 117
표 3-18 제3차 도서종합개발계획의 특징 119
표 3-19 제3차 도서종합개발계획의 변경 119
표 3-20 제3차 도서종합개발계획의 변경사항 120
표 3-21 제4차 도서종합개발계획 개요 121
표 3-22 제4차 도서종합개발계획 사업 부문 122
표 3-23 제4차 도서종합개발계획의 부문별 투자 계획 123
표 3-24 제4차 도서종합개발계획의 시도별 투자계획 124
표 3-25 제4차 도서종합개발계획의 특징 125
표 3-26 각 부처의 도서발전 투자계획(2018~2027) 126
표 3-27 응답지역의 도서구성 및 설문회수율 130
표 3-28 응답자의 인구 통계 및 거주 특성 131
표 3-29 정주환경 현황(2016년 말) 146
표 3-30 설문 응답한 섬 현황 148
표 3-31 응답자 현황 149
표 3-32 생활 만족도 150
표 3-33 정주의사 요인 150
표 3-34 사회적 문제 151
표 3-35 섬 발전 장애요인 152
표 3-36 섬 생활환경 시급하게 개선해야 할 분야 153
표 3-37 섬 경제 활성화 시급시설 분야 153
표 3-38 관광객 방문에 대한 생각 154
표 3-39 지역개발과 환경보전 추진방안 155
표 3-40 섬 발전을 위한 개발 방향 155
표 3-41 섬 발전 종합계획 수립 시 최우선적으로 해야 할 사업 156
표 3-42 전담 국가연구기관 설립에 대한 의견 156
표 3-43 기초지자체의 공공사업에 대한 추천의 공정성 157
표 4-1 지역생활 만족도 169
표 4-2 계속 거주하고 싶지 않은 이유 170
표 4-3 섬 생활의 불편한 점 171
표 4-4 지원이 필요한 서비스 172
표 4-5 교육 여건 만족도 173
표 4-6 여성의 섬 지역 생활 어려움 174
표 4-7 미취학 자녀 양육 어려움 174
표 4-8 초·중·고 자녀 양육의 어려움 175
표 4-9 따로 거주하는 지역 유무 176
표 4-10 다른 지역 거주 주된 이유 177
표 4-11 도서지역의 학교 및 학생수 180
표 4-12 학교가 없는 도서지역 거주학생 현황 180
표 4-13 무교(無校) 도서지역에 거주하는 학생에 대한 교육청 지원 현황 181
표 4-14 충도마을의 학생 취학형태 183
표 5-1 이도진흥 대상 이도의 현황 191
표 5-2 일본 이도진흥법과 해양기본법 비교 195
표 5-3 일본 이도의 정기항로와 정기항공로 현황 200
표 5-4 이도진흥관계 예산 202
표 5-5 아마미군도의 진흥개발을 도모하기 위한 기본적 사항 209
표 5-6 오가사와라제도의 진흥개발을 도모하기 위한 기본적 사항 210
표 5-7 인구동태 216
표 5-8 산업별 취업인구 현황 219
표 5-9 제조업의 추이 219
표 5-10 나오시마지역의 상업의 추이 220
표 5-11 아마쵸 운항 선박과 그 소유와 운영 232
표 5-12 아마 데파트먼트 스토어 플랜 234
표 5-13 제3섹터에 의한 시설운영 방식(주식회사 후루사토 아마) 237
표 5-14 민간사업자에 의한 시설운영 방식 238
표 5-15 민간사업자에 대한 사업지원 방식 240
표 6-1 섬의 발전 유형 252

그림 차례

그림 1-1 도서의 유형 23
그림 3-1 시대별 도서지역 개발정책의 변화 90
그림 3-2 향후 거주의사 132
그림 3-3 현재 거주지역에 대한 만족도 133
그림 3-4 향후 거주 희망 지역 및 지역사회 해결과제 133
그림 3-5 지역 개발 및 산업 개발 우선순위 134
그림 3-6 교통 및 주거환경 135
그림 3-7 교육 및 주거환경 136
그림 3-8 지역관광 137
그림 3-9 다른 지역과의 관계 138
그림 3-10 주민의식과 도서종합개발계획 관계 142
그림 5-1 일본이 주장하는 배타적 경제수역 192
그림 5-2 일본의 도서구성(2017년 기준) 193
그림 5-3 이도활성화교부금 등 사업계획 206
그림 5-4 나오시마지역의 지리적·공간적 위치 214
그림 5-5 나오시마 구리제련소 주변 사진 222
그림 5-6 후쿠다케 미술재단의 사업 225
그림 5-7 도서산업의 문제점과 대응구조 230
그림 5-8 사례지역(아마쵸)의 위치 231
그림 5-9 아마쵸의 산업 활성화전략과 지방자치단체의 역할 245
그림 6-1 균특회계 지역개발사업 지역유형 258
그림 6-2 균특회계 지역개발사업의 새로운 지역유형 259
그림 6-3 산호안 프라이데이항 271
그림 6-4 외도 272