정책학강의: 정책학 강의에 대한 논제와 해설

정책이란 정치적 요소와 합리적 요소가 상호 역동적이고 동태적인 과정을 거치면서 만들어진다. 정책과정은 가치 있는 자원의 배분을 놓고 이해관계자들이 경쟁하고 타협하는 과정으로서, 본질적으로 가치, 갈등, 권력 등의 요소들이 내재되어 있다. 이처럼 정책은 가치, 갈등, 권력적 요소를 그 배경적 특성으로 하고 있지만, 정책학이 존재하는 본질적 이유는 이러한 특성적 한계를 배경으로, 어떻게 하면 합리적 정책과정에 있어서 권력적 요소를 배제하고 전문성을 제고하며, 과학적이고 분석적인 정책을 도출할 수 있을 것인가를 사유하는 데 있다. 즉, 정책학은 명확한 목표설정, 체계적 대안탐색, 과학적 미래예측 등을 통해 최선의 대안과 집행방법을 끊임없이 추구하는 합리적인 활동으로서의 과학적 사유와 분석적 추론을 요구하고 있다.
정책학은 문제해결을 지향하고(problem-oriented), 시간성과 공간성의 맥락성(contextuality)을 가지면서, 순수학문이면서도 응용학문으로서 연합학문지향성(interdisciplinary)을 지닌다. 이처럼 문제지향성, 맥락지향성, 연합학문성의 정책학을 바르게 이해하려면, 정책분석과 미래예측 기법뿐만 아니라, 정치학(심리학), 국가혁신이론, 거버넌스이론, 전자정부이론 등을 이해해야 한다. 정책이란 가치와 갈등, 권력과 협상의 산물이면서, 동시에 이성과 합리, 분석과 예측의 산물이기 때문이다.
정책학의 궁극적 목적은 인간 존엄성을 실현하는 데 있다. 즉, 인간의 존엄(human dignity)을 실현하고, 인간의 가치(human value)를 고양시키는 데 있다. 이를 H. Lasswell은 민주주의 정책학이라고 불렀다. 즉 생산성(Productivity)과 민주성(democracy)을 토대로 성찰성(reflexivity)-인간의 가치(존엄성, 인권, 정의, 형평)를 추구하는 학문이 정책학이다. 이는 정책학의 당위성-실현성-능률성 차원이라고 부를 수도 있다. 규범적이고 당위적인 정책이상을 바라보면서, 효과적이고 능률적인 정책을 추구하되, 실현가능한 정책수단을 예측하고 개발하는 것이 정책이론의 존재이유이다.

21세기 정책 화두는 다양성, 창의성, 실용성이다. 다양성과 창의성을 토대로 실용성을 추구해야 한다. 디지털 기술은 시간(time), 속도(speed), 불확실성(uncertainty)이라는 속성을 지니고 있다. 시공의 압축 혁명 속에서, 생각의 속도로 움직이는 디지털 신경망 조직(최고의 업그레이드된 스마트 전자정부)을 만들고, 조직의 문제해결역량과 위기관리역량을 향상시키지 않으면 살아남지 못하는 시대에 살고 있다.
디지털과 속도 그리고 변화의 시대에 절실히 요구되는 것은 정책분석과 미래예측 역량이다. 지식정보시대는 Know-What 보다 Know-How를 요구한다. 정책이론에 대한 다양한 분석적 토대와 철학적 인식을 기반으로, 정책실패와 정책성공이 교차하는 분기점에 대한 다양한 정책사례들을 분석하고 예측하는 능력이 필요하다.
본서에서는 특별히 미래예측(future foresight)과 미래연구(future studies)를 현대정부의 분석적 정책역량(analytical capacity)을 강화시키는 중요한 이론적 축으로 주목하고자 한다. 또 다른 한 축은 거버넌스, 갈등관리, 전자정부 등을 통해 현대정부의 신뢰(trust)와 참여(participation)와 같은 사회적 자본(social capital)을 강화시키는 민주적 정책역량(democratic capacity)이다.
우선, 미래예측은 미래의 정책을 탐구하는 학문으로서 과거나 현재에 관한 일련의 추세적 연장에 그치지 않고, 미래의 대안을 창조하고, 그러한 대안의 선택과 결정을 통해서 미래의 바람직한 대안을 개발하는 학문이다. 미래예측의 통계적 기법들은 데이터의 형태를 그래픽으로 혹은 추정의 형태로 처리해 줌으로써 미래예측(forecasting)의 객관성과 신뢰성을 확보하는 기반이 되지만, 미래연구(foresight)는 어디까지나 이러한 통계분석의 수준을 넘어서서 창의적 예측에 기초한 창조적 분석과 대안 개발을 요구하고 있다.
다음으로, 현대사회의 복잡성과 다양성을 관리하기 위해 절실히 요구되는 것은 거버넌스적 문제해결 방식이다. 기존의 정책학이 문제해결지향성, 맥락지향성, 연합학문지향성을 토대로 효율성을 추구하였다면, 현대 정책학은 효율성 못지않게 참여성(participation), 숙의성(deliberation), 합의성(consensus)을 근간으로 하는 민주성을 지향하고 있다.
현대사회는 대단히 빠른 속도로 변화하고 있으며, 그 속도는 시간이 갈수록 더욱 가속화되고 있다. 특히, 정보가 중요해지고, 가치가 다원화되며, 세계화와 국지화 경향이 병존하고 있다. 전자정부의 담론기능과 e-거버넌스의 정책도구들은 현대정부의 민주성을 강화시키는 도구로서 활용되어야 한다.
현대 정책학이, 미래사회의 이러한 시대적 흐름에 제대로 대처하여, 정책학 본래의 문제지향성과 맥락지향성을 살려 나가려면, 정책이론은 지식정보시대의 이러한 변화에 부응할 수 있는 새로운 패러다임을 제공해야 한다. 본서에서는 기존의 정책이론을 토대로 1) 혁신관리, 지식관리, 미래예측에 토대를 둔 분석과 예측 중심의 미래지향적 정책문제 해결역량(analytical governance)과 2) 갈등관리, 거버넌스, 전자정부이론에 토대를 둔 민주적 국정관리(democratic governance) 역량강화를 창조적으로 접목시키고자 한다.
본서는 총 3부로 구성되어 있다.

제1부에서는 정책학 총론(Overview)에 대해서 논의한다. 이 부에서는 정책이론, 정책학 패러다임, 정책의 개념 및 유형, 정치체제와 정책환경, 정책과정론에 대해서 검토한다. 여기에서는 현대 정책이론의 특징과 패러다임 그리고 연구범위 등에 대해서 논의한다.

제2부에서는 전통적 과정모형(Stage Model)에 대해서 논의한다. 이 부에서는 전통적으로 정책학에서(예컨대 Sabatier(1993) 혹은 Jenkins-Smith & Sabatier(1993) 등이 과정모형(stage model)이라고 지칭했던) 전형적인 정책과정들, 즉 정책형성론, 정책분석론, 정책집행론, 정책평가론, 정책변동론에 대해서 검토한다.
정책형성론에서는 사회문제가 정책문제로 전환되는 과정에서의 정책의제형성론과 정책결정이 직접 이루어지는 논리와 모형을 다루는 정책결정론에 대해서 논의한다. 정책분석론에서는 정책분석의 차원과 기준에 대해서 먼저 논의한 후, 정책분석이 이루어지는 과정에 따라 정책문제 및 정책목표 설정, 정책대안의 탐색 개발, 대안 결과의 예측, 정책대안의 비교 평가 등에 대해서 논의한다. 정책집행론에서는 정책집행의 의의와 단계에 대해서 먼저 논의한 후, 정책집행이론에 대해서 논의한다. 정책평가론에서는 정책평가의 목적과 절차에 대해서 먼저 논의한 후, 정책평가에 있어서의 인과관계, 실험적 평가 방법과 비실험적 평가 방법 등에 대해서 논의한다. 정책변동론에서는 정책변동의 의의 및 유형에 대해서 먼저 논의한 후, 정책승계와 정책종결, 정책변동모형 등에 대해서 논의한다.

제3부에서는 현대적 정책이론(Policy Theory)에 대해서 논의한다. 이 부에서는 현대정책이론을 개관한 후, 국가혁신이론, 거버넌스이론, 제도주의이론, 전자정부이론, 미래예측이론 등 현대정책학의 제도적 요소들에 대해서 검토한다. 이어서 현대행정학의 주요이론들은 P. Sabatier의 ACF(정책지지연합)모형과 Kingdon의 PS(정책흐름)모형의 연장선상에서 Birkland의 정책학습모형과 Zahariadis의 MS(다중흐름)모형을 중심으로 검토하기로 한다. 또한, 복잡계모형, 사회구성모형, 성찰정책모형과 함께 최신 분석기법에 해당하는 SNA(Social Network Analysis)모형, 근거이론모형, Q분석모형, 미래예측모형에 대해서 고찰한다. 특히 4차 산업혁명 시대에 적합한 정부모형에 대해 검토한다.

마지막으로 요약 및 결론에서는 관점과 시각, 이슈 및 함의에 대해서 정리하면서 이 책을 마무리하고자 한다.

이 책은 정책학이론을 중심으로 정책형성론, 정책과정론, 정책분석론, 미래예측론, 국가혁신론을 다루고 있는 정책학의 개론서이다. 이 책은 정책학이론, 국가혁신론, 미래예측론 등에 관심을 가진 학부생과 대학원생, 그리고 고시 수험생들의 학습에 초점을 두고 집필되었다. 자칫 이론적 논리나 전문적 용어로 채색되어 읽기 어렵고 딱딱해지는 경향을 막기 위해 정책사례들에 대한 최근 동향과 용어 해설들을 사례박스로 처리하는 등 입체적인 소개를 통해 정책논의의 현실적합성과 실사구시성을 높이고자 하였다. 이 책이 정책학, 행정학 등을 공부하면서, 정책이론과 미래예측, 정책이론과 국가혁신에 관심을 가진 사회과학도와 정부실무자들의 논의에 참고가 되었으면 하는 바람이다.
특히 고시 수험생들에게 전하고 싶은 이 책의 공부 방법은 다음과 같다. 이 책의 구체적인 내용을 세부적으로 공부하기에 앞서, 이하에서 제시되는 장들을 먼저 독파하여 현대정책학의 논리 및 흐름을 먼저 파악한 후, 개별 장들에 들어가길 바란다.
머리말과 제1부 제1장 정책이론과 제2장 정책학 패러다임, 제3부 현대정책이론: 개관을 이 책의 전체적인 개념도로서 먼저 파악하길 바란다. 또한, 부와 장이 시작할 때마다 제시된 학습목표와 장 말미에 제시된 요약 및 결론을 따로 모아서 이해하고 암기하는 방식으로, 전체적인 목차와 개요, 논리 및 흐름을 먼저 파악한 후, 정책형성.정책분석.정책집행.정책평가 등 구체적인 각론을 공부하는 것이 순서상 효과적일 것이다.
좀 더 구체적으로 이 책의 공부 순서를 제시하면 다음과 같다.

먼저, 머리말과 제1부 제1장 정책이론과 제2장 정책학 패러다임을 숙독하여 이 책의 전체 구성요지와 맥락을 이해하길 권한다. 현대정책이론에 대한 새로운 이해 및 이 책의 논의의 틀을 통해 이 책의 근저를 관통하는 논리의 흐름과 철학의 맥락을 먼저 꿰뚫어보길 바란다.
둘째, 이 책의 부와 장마다 소개되는 학습목표와 장 말미에 제시된 요약 및 결론을 꼭 발췌하여 숙독하길 권한다. 학습목표에서 제시되는 핵심용어(Key Word)와 요약결론에서 제시되는 논리의 정리(Wrapping Up)를 따로 모아 정리하길 권한다.
셋째, 각장 말미에 제시되는 고시 기출문제와 답안해설의 예시를 통해 답안작성요령을 숙지하는 한편 각장마다 제시되는 이론과 출제문제를 연계해서 학습하길 권한다. 이를 통해 이론과 사례를 연계하고 실전에 대비하는 역량을 비축하길 권한다.
마지막으로, 맨 뒤에 제시된 요약 및 결론을 통해 이 책이 지향하는 현대정책이론에 대한 종합정리를 하기 바란다.

정책학강의 개정판을 준비하면서 저자는 특히 다음 사항에 주안점을 두었다.

첫째, 정책학의 본질인 ‘인간의 존엄성’이라는 목적함수에 천착하기 위해서는 효율성, 민주성을 넘어 보다 근본적인 이슈인 국민들의 ‘진정한 행복’에 다가가기 위한 연구가 필요하다. 본서에서는 하나의 대안으로 정책학과 긍정심리학의 연계를 실시하였다. 구체적으로 우리 사회의 근본적 문제에 대한 접근과 해결의 시각을 확장시키기 위해 긍정심리의 정책적 활용방안을 정책 분야와 정책 단계별로 구분하여 제시하였다.
둘째, 4차 산업혁명은 산업간, 국경간, 심지어 현실과 가상의 세계까지 융합시킴으로써 삶의 범위를 무한히 확장시키고 있는 반면, 그 변화의 속도와 범위, 그리고 충격으로 인해 불확실성과 위기의식은 증대되고 있다. 이에 4차 산업혁명에 대응하고, 나아가 선도하기 위한 정부와 리더의 역할이 더욱 강조되고 있는 바, 본서에서는 4차 산업혁명의 개념과 특징에 대해 서술하는 한편 더 나아가 4차 산업혁명 시대에 적합한 정부모형은 무엇이며, 4차 산업혁명 시대가 요구하는 리더십은 무엇인가에 대해 논의하였다.
셋째, 고시기출문제와 답안작성요령 및 고득점 방안을 각장 말미에 담아 이론과 출제문제를 연계하고 답안작성요령을 숙지할 수 있도록 하였다. 이를 통해 이론과 사례를 연계하고 실전에 대비하는 역량을 구축 가능하게 하였다.
넷째, 정책학과 관련 최근에 나타난 이슈를 사례로 추가하여 독자들의 이해도와 현실성을 높이고자 하였다. 특히 정책이론의 방법론적 통합과 과제 가운데 실천적 이성과 정책토론의 중요성을 나타내는 최근의 ‘원전(신고리 5·6호기) 공론화위원회: 숙의민주주의 성공사례’를 추가하여 이해의 폭을 넓혔다. 또한 A. Maslow의 욕구 5단계 모형을 욕구 8단계 모형으로 수정하여 제시하였다.
다섯째, 본서 전반에 걸쳐 문구의 논리적 배열을 재정렬하였으며, 전체적인 책의 디자인과 색을 새롭게 정리하여 독자들에게 흥미롭고 쉽게 다가고자 하였다.

이 책을 쓰는데 도움을 주신 많은 분들에게 감사의 뜻을 전하고 싶다. 정신적으로나 학문적으로 많은 가르침과 은혜를 베풀어 주셨으며 필자에게 정책학의 스승의 역할을 하셨던 성균관대학교 행정학과의 허범 교수님께 특별한 감사를 드리고 싶다. 또한, 김현구 교수님, 김광식 교수님 그리고 유민봉, 김성태, 박재완, 공동성, 이숙종, 이명석, 김근세, 문상호, 정문기, 박형준, 배수호, 박성민, 조민효, 전희정, 남태우, David O. Kasdan 교수님 등 학과의 선배 및 동료 교수님들께 감사의 말씀을 올린다. 또한, 책이 완성되기까지 많은 도움을 아끼지 않은 성균관대학교의 이종구, 이현철, 김태진, 서인석, 이미애, 하민지, 주희진, 김정훈, 이제은, 이유현, 이정희, 조일형, 임다희, 오정민, 이대웅, 손주희, 조동익, 탁성숙, 김세운, 정혜린, 정인호, 이다솔, 이주현, 김광민에게 실로 깊은 고마움을 전한다. 특히 개정판을 준비하는 과정에서 박사과정의 이대웅 연구원을 중심으로 손주희, 이다솔, 이주현 대학원생의 기여는 매우 컸기에 특별한 감사의 마음을 전하고 싶다. 또한, 이 책의 출판과정에서 정책학의 출제경향과 이를 파악하는데 많은 도움을 주고 중요한 자료를 아낌없이 제공해 준 정경호 강사께도 깊은 감사의 마음을 드린다.
이 책의 출판을 기꺼이 맡아주신 박영사의 안종만 회장님, 출판이 지연되는 와중에서도 세심하게 원고를 숙독하고 좋은 편집을 위해 많은 수고를 아끼지 않았던 박영사 임재무 이사님, 편집진들께도 깊은 감사의 마음을 전한다.

2018년 1월
성균관대학교 행정학과 연구실에서
권 기 헌

CHAPTER 01 정책학이론 5
제1절 정책학이론의 새로운 구성: 문제의식 6
제2절 Lasswell 정책이론의 현대적 재조명 10
1. 정책학의 목적구조_10
2. A. Maslow의 욕구5단계_11
3. 정책학의 이념구조_14
4. 미래예측과 정책연구_14
5. Lasswell 정책학의 현대적 재조명_16
6. 정책이론의 정향과 과제_18
7. 정책학의 이론적 정향: 규범, 역량, 방법_19
8. 정책이론의 방법론적 통합과 과제_22
9. 긍정심리학과 정책학과의 연계_31
10. 미래 정책학을 위한 방법론적 과제_36
제3절 현대적 정책이론 38
제4절 현대정책이론: 논의의 틀 49

CHAPTER 02 정책학 패러다임 59
제1절 정책학의 목적과 특성 60
1. 정책학의 중요성과 본질_60
2. 현대정책학의 등장과 목적_61
제2절 정책학의 연구내용과 연구전개 66
1. 정책학의 연구내용_66
2. 정책학의 연구전개_67
제3절 정책학과 인접학문 69
1. 정책학과 행정학_69
2. 정책학과 정치학_69
3. 정책학과 경영학_70
4. 정책학과 거버넌스_70
5. 정책학과 혁신이론_72
6. 정책학과 미래예측_73
7. 정책학과 전자정부_74
8. 요약 및 결론: 현대정책이론의 지향_77

CHAPTER 03 정책의 개념 및 유형 84
제1절 정책의 개념 85
1. 정책의 개념_85
2. 정책개념의 구성요소_86
제2절 정책의 특성과 기준 88
1. 정책의 주요 특성_88
2. 정책의 판단기준_90
3. 정책산출, 정책성과, 정책영향_93
제3절 정책의 구성요소 94
1. 정책목표_95
2. 정책수단_98
3. 정책대상_98
제4절 정책의 유형 102
1. 정책유형연구의 필요성_102
2. 기능별 분류_102
3. 학자들의 분류_102
4. 기타의 정책유형_111
5. 요약 및 종합_112

CHAPTER 04 정치체제와 정책환경 123
제1절 정치체제와 환경 124
1. 정치체제_124
2. 정치체제와 환경_124
제2절 정책결정요인이론 125
1. 정책결정요인이론의 전개_125
2. 정책결정요인이론의 문제점_127
제3절 정책체제와 정책환경의 상호작용 128
1. 정책체제모형과 구성요소_128
2. 환경의 내용_130
3. 정책과 환경의 상호작용_131

CHAPTER 05 정책과정론 140
제1절 정책과정과 참여자 141
1. 정책과정의 본질_141
2. 정책과정의 단계_142
3. 정책과정의 참여자_144
제2절 정책참여자의 권력에 입각한 정책과정모형: 권력모형 151
1. 정책과정과 권력모형_151
2. 엘리트이론_153
3. 다원주의론_155
4. 엘리트이론과 다원주의론의 상황론적 통합_157
5. 조합주의_157
6. 하위정부모형_158
7. 정책네트워크모형_159

CHAPTER 06 정책형성론 177
제1절 정책의제설정이론 178
1. 정책의제설정의 의의_178
2. 정책의제설정의 과정과 유형_179
3. 정책의제설정의 영향 요인_185
제2절 정책결정모형 189
1. 정책결정의 본질_190
2. 정책결정과정의 단계_193
3. 정책결정의 유형과 정책결정의 방법_196
4. 정책결정의 모형_198

CHAPTER 07 정책분석론 233
제1절 정책문제의 분석과 목표설정 234
1. 정책문제의 정의_234
2. 정책목표의 설정_241
제2절 정책대안의 분석(Ⅰ): 정책대안의 탐색개발 243
1. 정책대안의 탐색?개발_243
2. 정책대안의 탐색?개발 방법_245
3. 정책대안의 설계_252
제3절 정책대안의 분석(Ⅱ): 정책대안의 미래예측 256
1. 정책대안의 미래예측_256
2. 정책대안의 미래예측 방법_262
제4절 정책대안의 분석(Ⅲ): 정책대안의 비교평가 278
1. 정책대안 비교평가의 차원_278
2. 정책분석의 기준_282
3. 새로운 정책분석 기준_292
4. 정책대안의 비교평가: 정책사례의 적용_317

CHAPTER 08 정책집행론 347
제1절 정책집행의 의의 및 단계 348
1. 정책집행의 의의와 배경_348
2. 정책집행의 단계_361
제2절 정책집행이론 369
1. 정책집행이론 개관_369
2. 하향적 접근방법_378
3. 상향적 접근방법_380
4. 통합모형_382

CHAPTER 09 정책평가론 397
제1절 정책평가의 목적과 절차 398
1. 정책평가의 의의_398
2. 정책평가의 유형과 목적_403
제2절 정책평가이론 412
1. 정책평가의 방법과 실험_412
2. 정책평가 방법_420
3. 정책평가의 유형 및 절차_427
4. 평가결과의 활용_433

CHAPTER 10 정책변동론 452
제1절 정책변동의 의의 및 유형 453
1. 정책변동의 의의_453
2. 정책변동의 유형_454
3. 정책변동의 영향요인_462
제2절 정책변동모형 463
1. Sabatier의 정책지지연합모형_464
2. Hall의 패러다임변동모형_470
3. Mucciaroni의 이익집단 위상변동모형_472
4. Kingdon의 정책흐름모형_476

CHAPTER 11 현대정책이론: 개관 491
제1절 현대정책이론의 새로운 이해 492
제2절 현대정책이론: 구성적 요소 493
제3절 현대정책이론: 특성적 요소 494

CHAPTER 12 현대정책이론의 제도요소: 국가혁신, 거버넌스, 제도주의, 전자정부, 미래예측 503
제1절 국가혁신이론 504
1. 국가혁신의 개념_504
2. 국가혁신의 목적_504
3. 국가혁신의 구성요소_506
제2절 거버넌스이론 508
1. 거버넌스 패러다임_508
2. 거버넌스이론의 유형_511
3. 뉴거버넌스 이론_517
4. 뉴거버넌스의 주요쟁점_521
5. 요약 및 결론_522
제3절 제도주의이론 523
1. 신제도주의이론의 대두_523
2. 신제도주의이론의 개관_524
3. 신제도주의의 이론적 유형_526
4. 신제도주의의 정책학적 함의_535
제4절 전자정부이론 536
1. 전자정부의 개념: 3차원의 개념구조_536
2. 전자정부의 핵심요소: 3차원의 고려요소_538
3. 전자정부의 이론적 쟁점_546
제5절 미래예측이론 548
1. 미래예측의 의의_548
2. 미래예측의 핵심명제_554
3. 미래예측과 정책연구_556
4. 미래예측의 연구방법_562
5. 요약 및 결론_571

CHAPTER 13 현대정책학의 이론모형 587
제1절 Ostrom의 IAD모형 588
1. 개념 및 특징_588
2. 방법 및 절차_589
제2절 Birkland의 정책학습모형 594
1. 개념 및 특징_594
2. 방법 및 절차_595
제3절 Zahariadis의 다중흐름모형 599
1. 개념 및 특징_599
2. 방법 및 절차_599
제4절근거이론분석을 위한 질적 분석기법 602
1. 개념 및 특징_602
2. 방법 및 절차_602
제5절 SNA모형 605
1. 개념 및 특징_605
2. 방법 및 절차_606
제6절 Q-방법론 모형 610
1. 정책연구와 인간의 주관성_610
2. 개념 및 특징_610
3. 방법 및 절차_611
제7절 미래예측모형 614
1. 정책델파이분석_614
2. 시나리오기법_618
제8절 사회적 구성모형 622
1. 개념 및 특징_622
2. 방법 및 절차_622
제9절 복잡계모형과 카오스 이론 627
1. 개념 및 특징_627
2. 방법 및 절차_628
3. 카오스 이론을 이용한 연구방법 및 절차_630
제10절 성찰적 정책모형 636
1. 개념 및 특징_636
2. 방법 및 절차_637
제11절 4차 산업혁명과 정부모형 642
1. 개념 및 특징_642
2. 4차 산업혁명과 정부모형_645
제12절 요약 및 결론 649
1. 주장과 논점_663
2. 에필로그_673

참고문헌 675
사항색인 685
인명색인 689